Paulina Garzón*
Palabras clave: China, Ecuador, medio ambiente, financiamiento, comunidades locales
Resumen: La autora argumenta que el volumen y la orientación del financiamiento chino ahonda los retos para conservar los ecosistemas y proteger las comunidades locales en América Latina, y advierte que los retos se intensificarán en el futuro, dado que se han creado los mecanismos financieros y políticos para incrementar el financiamiento chino, particularmente en sectores ambiental y socialmente sensibles. Profundiza en el caso ecuatoriano, y señala que la megarrepresa Coca Codo Sinclair (financiada y construida por entidades chinas) es un proyecto emblemático no por permitir a Ecuador transitar hacia una matriz energética limpia, sino por hacer aún más difícil esa transición. Por último, la autora afirma que una verdadera cooperación “Sur-Sur” debe tener como prioridad el servicio a las comunidades locales y la protección de la naturaleza, y que para lograrlo se deben crear mecanismos de participación y rendición de cuentas.
Keywords: China, Ecuador, environment, financing, local communities.
Abstract: The article argues that the volume and orientation of Chinese financing deepens the challenges for the conservation of ecosystems and the protection of local communities in Latin America, and warns that the challenges will be intensified in the future given that funding and political mechanisms have been created in order to increase Chinese financing particularly in environmentally and socially sensitive sectors. The author delves into the Ecuadorian case, and points out that the mega-dam Coca Codo Sinclair (financed and built by Chinese entities) is an emblematic project, not because it allows Ecuador to move towards a clean energy matrix but rather to make this transition even more difficult. The author ends by proposing that a true “South-South” cooperation should serve local communities and the protection of environment, and to achieve this, participation and accountability mechanisms must be created.
Introducción
América Latina y el Caribe (ALC) están en la mira de China desde hace más de veinte años. El líder chino Deng Xiaoping dijo en 1988 que “el siglo xxi será la era de América Latina” (The Economist, 2013). Ciertamente, tres décadas más tarde, China se ha convertido en un actor decisivo para el futuro de ALC, no solo en relación con la inversión y el desarrollo, sino también en lo relativo a la integridad de sus ecosistemas y la vigencia de los derechos de las comunidades locales.
En 2000, China tenía lista una triple estrategia para ALC: a) asegurar el suministro de materias primas escasas en China, b) acceder a nuevos mercados y c) conseguir la adhesión de los Gobiernos latinoamericanos al principio de “una sola China”.[1] China ha avanzando en los tres objetivos de una manera ordenada y planificada bajo la orientación de documentos marco políticos y económicos, especialmente los documentos de Política China para América Latina (2008 y 2016), que presentan las prioridades políticas chinas en materia de cooperación con ALC y la estrategia económica “1 + 3 + 6” (2014). El “1” es el Plan de Cooperación China-América Latina y el Caribe (que se renueva cada cuatro años); el “3” se refiere a los tres motores de la relación bilateral: comercio, inversión y préstamos, y el “6” alude a las áreas de cooperación: energía y recursos, infraestructuras, agricultura, manufactura, innovación científica y tecnología de la información. Bajo estos postulados, China ha establecido una serie de instrumentos de cooperación bilateral (Tabla 1) que han puesto la construcción de infraestructuras y la extracción de recursos naturales en el corazón de las relaciones bilaterales.
Tabla 1. Instrumentos de cooperación bilateral. Elaboración propia. Fuente: varias fuentes oficiales y notas de prensa.
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País |
Plan Plurianual de Cooperación |
Alianza Estratégica Integral |
Tratado de Libre Comercio |
Tratado Bilateral de Inversión |
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Argentina |
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Bahamas |
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Bolivia |
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Brasil |
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Chile |
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Colombia |
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Costa Rica |
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Cuba |
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Ecuador |
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Guyana |
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Jamaica |
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México |
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Perú |
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Trinidad y Tobago |
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Uruguay |
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Venezuela |
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La cooperación ALC-China en cifras
Después de poco más de una década de financiamiento chino a ALC, queda claro que los préstamos soberanos, la inversión directa y el comercio con China tienen dos características comunes: un crecimiento veloz y una orientación a sectores altamente sensibles ambiental y socialmente.
En 2005, Jamaica fue el único país que tuvo un crédito chino de 30 millones de dólares en toda América Latina y el Caribe. En 2017, China prestó aproximadamente 150.000 millones de dólares a trece países en ALC, y un 85 por ciento de los préstamos han servido para financiar proyectos de energía e infraestructuras (Gallagher y Myers, 2017). La inversión directa china (IDC) en materias primas entre 2000 y 2017 representó el 57,9 por ciento de la IDC en ALC. Algunos años su participación fue superior al 90 por ciento de las inversiones totales. Los principales receptores fueron Brasil, Perú y Argentina (Dussel, 2018). En 2017, la IDC disminuyó en ALC, pero cabe notar que en 2017, de las diez mayores fusiones y adquisiciones que se hicieron en ALC, las cuales alcanzaron 22.000 millones de dólares, la mitad fueron realizadas por empresas chinas, por un total de 16.200 millones, en su gran mayoría en el sector energético brasilero (CEPAL, 2018: 41).
El comercio de ALC con China también ha crecido enormemente: se ha multiplicado por veintiséis entre 2000 y 2016 (Blanco, 2017). Actualmente China es el primer socio comercial de Argentina, Brasil, Chile, Perú y Uruguay, y el segundo de México. Principalmente vende maquinaria y productos electrónicos a la región, y le compra petróleo y productos minerales y agroganaderos (Lucci, 2018).
Lamentablemente esta afluencia de recursos chinos se ha traducido, en varios casos, en graves conflictos y en pérdidas para los Gobiernos nacionales, las empresas chinas y las comunidades locales. Dos ejemplos de ello son las represas Santa Cruz (más conocidas como las represas Kirchner y Cepernic) en Argentina y el proyecto minero Las Bambas en Perú. Estas represas en Argentina representan el proyecto más caro financiado por China en el exterior (4.700 millones de dólares). Se construirían en la Patagonia, en donde se encuentran las mayores concentraciones de hielo del hemisferio sur fuera de la Antártida (Garzón y Salazar, 2017). La construcción se suspendió temporalmente en 2016 por una orden de la Corte Suprema de Justicia argentina, debido a que los estudios de impacto ambiental eran incompletos y no se había implementado debidamente el proceso de consulta.[2] El proyecto minero Las Bambas en Perú (otra millonaria inversión de China Minimetals y la mina de cobre más grande en ALC) también ha sufrido una serie de demoras y tropiezos. A pesar de que las comunidades locales no se oponen fuertemente al proyecto, los abusos, las ilegalidades y las promesas incumplidas de China Minimetals han desatado una serie de protestas[3] que han resultado en la muerte de cuatro personas y casi una decena de declaraciones de estados de emergencia.
Estos y otros proyectos se describen ampliamente en el informe “Evaluación de las obligaciones extraterritoriales de la República Popular de China desde la sociedad civil: casos de Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador y Perú”, presentado a la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos de la ONU. El informe sostiene que los actores chinos incumplen sistemáticamente los derechos a la participación, a la consulta, al ambiente sano, al trabajo, al territorio, la vivienda, la seguridad personal y la reunión pacífica y de asociación en dieciocho proyectos localizados en Ecuador, Perú, Bolivia, Brasil y Argentina (FIDH y CIDHA, 2018).
Imagen 1. Movilización de protesta contra el proyecto minero de capital chino Las Bambas, en Perú. Fuente: www.peru21.pe.
La Ruta de la Seda: ¿oportunidad o amenaza?
Según el Banco Interamericano de Desarrollo, se espera que la inversión en infraestructuras crezca drásticamente a nivel global y que para 2030 alcance los 90.000 millones de dólares. Los proyectos de infraestructuras ya constituyen el pilar de las relaciones entre China y ALC, y podrían reforzarse con la inminente incorporación de la región a la Ruta de la Seda. Esta iniciativa constituye el plan de conectividad transfronteriza más ambicioso y caro de la historia y es la iniciativa estrella del presidente Xi Jinping. Actualmente, el plan incluye a Asia, Europa, Oceanía y el este de África. En fecha reciente, se ha invitado a ALC a incorporarse.[4]
No obstante, China ya se encuentra posicionada, como ningún otro actor internacional, en los futuros proyectos de infraestructuras de transporte marítimo y terrestre interconectado en ALC. Algunos ejemplos son el tren bioceánico Brasil-Perú; el corredor ferroviario bioceánico entre Argentina-Chile; el tren de mercancías y pasajeros entre Panamá y Costa Rica, y el tristemente célebre canal de Nicaragua.[5] En todos ellos, las entidades chinas (sobre todo estatales) ya han ofrecido líneas de crédito y han apoyado la realización de estudios preliminares de viabilidad. En tal contexto, es difícil saber si la Ruta de la Seda representa una oportunidad o una amenaza para mejorar el comportamiento ambiental de los bancos y las empresas chinas, o si simplemente es más de lo mismo. Ser parte de la Ruta de la Seda podría incrementar el acceso a financiamiento de ALC en el Banco Asiático para las Inversiones en Infraestructuras (BAII), motor financiero de la iniciativa. Hay que resaltar que el BAII ha establecido un conjunto de normas ambientales y sociales obligatorias, un mecanismo de quejas y una política de acceso a la información. Más aún, el Ministerio de Ecología Ambiental chino formuló un ambicioso Plan Verde de Cooperación Ambiental para la Ruta de la Seda, que contempla iniciativas relacionadas con la conservación de corredores ecológicos, el cumplimiento de convenciones para la protección del ambiente y el intercambio y la cooperación entre organizaciones no guberamentales.[6] Aunque estos avances todavía están solo en el papel, indudablemente representan un paso adelante frente a los inexistentes compromisos de los bancos chinos con ALC en materia ambiental.
Una mirada a las relaciones entre Ecuador y China
Cuando apareció el primer chifa[7] en Ecuador en 1926, habría sido difícil imaginar que China se convertiría en el mayor prestamista bilateral de Ecuador y en uno de los mayores dolores de cabeza para la comunidad ambientalista y para muchas comunidades en cuyos territorios se asientan los proyectos chinos. En efecto, Ecuador es un buen laboratorio para estudiar el papel de China en el crecimiento de la deuda externa, la profundización del modelo primario exportador y los desvíos de la política energética.
En enero de 1980, Ecuador y China establecieron relaciones diplomáticas. A mediados de la década de 1990 ya se notaba alguna presencia de subcontratistas chinos en el sector petrolero, pero solamente desde mediados de la década de 2000 la relación despegó, bajo el régimen del presidente Rafael Correa (2006-2017). En noviembre de 2016, ambos países establecieron una Asociación Estratégica Integral, y hasta la fecha se han firmado más de doscientos acuerdos bilaterales sobre desarrollo de infraestructuras, mapeo de recursos naturales, capacitación técnica, intercambio cultural y tecnologías de la información y la comunicación, entre otros.
Entre 2010 y 2017, según la sumatoria de los boletines de deuda externa del Ministerio de Finanzas (Lucci, 2018), Ecuador recibió 12.300 millones de dólares. Durante el mismo período, los préstamos chinos superaron el total de los préstamos de los bancos Interamericano de Desarrollo, Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo, de Desarrollo de América Latina (más conocido como CAF) y el Fondo de Reservas Latinoamericano (Garzón y Castro, 2018: 27).
Al igual que en el resto de ALC, la relación comercial entre China y Ecuador ha crecido asimétricamente. En 2000, Ecuador compraba a China solo un 2,2 por ciento de sus importaciones totales, pero en 2015 estas ascendieron a un 19 por ciento. Ecuador adquiere en China principalmente maquinaria, equipos eléctricos, metales, equipos de transporte y productos químicos y textiles (Garzón y Castro, 2018). Mientras tanto, las exportaciones de Ecuador hacia China no han crecido significativamente —si no se toman en cuenta los pagos a los créditos chinos realizados con petróleo—, y en general se concentran en materias primas relacionas con el petróleo crudo, los productos del mar y otros alimentos. Así, en 2000, solo el 1,2 por ciento de las exportaciones ecuatorianas se destinaron a China, y en 2015 esta cifra aumentó solo al 3,9 por ciento. En cuanto a la inversión directa china, históricamente, más del 95 % de esta se ha destinado a los sectores minero y petrolero (Garzón y Castro, 2018: 31).
Los préstamos chinos, un obstáculo para una matriz energética limpia
En 2008, el Gobierno ecuatoriano declaró que el país tendría “una de las matrices energéticas más limpias del mundo” (La Gente, 2014). Bajo esa premisa, se dio paso a la construcción de ocho proyectos hidroeléctricos que apuntaban no solo a duplicar la capacidad eléctrica instalada en el país, sino a diversificar las fuentes de energía, que hasta entonces dependía en más de un 90 % de los combustibles fósiles (MICSE, 2015). Estos proyectos fueron financiados por los bancos chinos y siete de ellos, construidos por compañías chinas.
La pieza central del plan fue la mega-represa Coca Codo Sinclair (CCS), también conocida en Ecuador como “la joya de la Corona” por ser el proyecto hidroeléctrico mayor y más caro en la historia del país. CCS tenía la meta de obtener 1.500 megavatios de electricidad diarios. El proyecto afecta a cinco áreas protegidas y a la cuenca del río Napo, la cuenca hídrica más importante de Ecuador.[8] El Eximbank de China otorgó un crédito de 1.680 millones de dólares para cubrir el 85 % del costo del proyecto, y el contrato de construcción se otorgó a Sinohydro Corporation.
CCS es un proyecto emblemático no por permitir al país transitar hacia una matriz energética limpia, sino, al contrario, por hacer aún más difícil el camino a esa transición. CCS fue parte de una fiebre de construcción de proyectos hidroeléctricos que ha dejado al país altamente endeudado con los bancos chinos y con una sobreproducción de energía que no logra vender —en montos sustanciales— a sus vecinos. Estos dos factores harán casi imposible, para cualquier Gobierno, justificar ninguna inversión pública para nuevos proyectos de energía, como eólica o solar. Al contrario, Ecuador ha tenido que expandir la frontera petrolera en la región amazónica, lo que afecta inclusive el Parque Nacional Yasuní —el sitio más diverso de toda la región amazónica— justamente para pagar los créditos chinos con que se construyeron las hidroeléctricas.
Imagen 2. Parque Nacional y Reserva de la Biósfera Yasuní, en la región amazónica de Ecuador. Casi todas las reservas petroleras de Ecuador se encuentran en la selva del Amazonas. Fuente: efeverde.com.
Además, CCS ha enfrentado serios problemas laborales y de seguridad, así como fallos tecnológicos que incluyen la muerte de dieciséis trabajadores debido a los niveles críticos de inseguridad laboral (Córdova, 2014), seis órdenes de suspensión y una advertencia de terminación del contrato por parte de la empresa de auditoría del proyecto (Navarro Cañada, 2016), 92 reclamos laborales, once por daños generales y catorce demandas civiles. Más recientemente, 4.000 fisuras y microfisuras (grietas muy pequeñas) se han detectado en los distribuidores (las estructuras donde se recoge el agua que alimenta la represa, importadas de China). Para determinar la gravedad del problema, el pasado mes de junio el ministro del ramo encargó dos estudios independientes con el fin de valorar el daño y la responsabilidad contractual de Sinohydro (El Comercio, 2018).
Una mirada a los sectores petrolero y minero
La presencia china en los sectores petrolero y minero en Ecuador es importante y contenciosa. Desde 2006, China National Petroleum Corporation y China Petrochemical Corporation (SINOPEC) han obtenido seis concesiones petroleras (cinco como operadoras principales y una como subcontratista), una estación de almacenamiento y transferencia de petróleo y el oleoducto de crudos pesados. Entre las concesiones, se cuentan los bloques 43, 79 y 83, que son operaciones nuevas y fuente de controversia, ya que se encuentran parcialmente dentro del Parque Nacional Yasuní.[9] En una consulta popular de 2014, más de 800.000 ecuatorianos solicitaron al Gobierno que no permitiera el desarrollo petrolero en el parque debido a su crítica importancia ecológica (BBC, 2014).
En el sector de la minería, el consorcio chino compuesto por China Railway Construction Corporation Limited y TongLing Nonferrous Metals Group Holdings Co., Ltd. tiene la concesión de los proyectos de minería de cobre de San Carlos Panantza y Mirador,[10] ubicados en la cordillera del Cóndor (muy cerca de la frontera con Perú) y en territorio de comunidades shuar. Ambos proyectos se encuentran entre los más conflictivos y los que más resistencia han generado en el país. A solo tres días de la firma del contrato, en 2012, una multitudinaria marcha se movilizó desde el sitio del proyecto Mirador y recorrió casi 380 kilómetros a pie hasta llegar a Quito, para pedir al Gobierno que desistiera del proyecto. A partir de aquel momento, las comunidades locales, apoyadas por una red de movimientos sociales ecuatorianos, han desplegado una amplia campaña frente a instituciones chinas y ecuatorianas con el fin de denunciar la ilegalidad del proyecto, dado que se han violentando una serie de leyes ecuatorianas, incluidas aquellas que protegen el derecho a la consulta (CASCOMI y Shuar Arutam, 2018). Un tercer proyecto minero chino que no prosperó fue Río Blanco, a cargo de la compañía privada china Junefield Mineral Resources Holdings. El proyecto de minería de oro asentado en Molleturo (cerca de Cuenca) se suspendió por orden judicial en junio de 2018 al no haber cumplido con el proceso de consulta de acuerdo a los artículos 57 y 398 de la Constitución ecuatoriana.
Retos y oportunidades
En relación con la cooperación Sur-Sur
Los pueblos latinoamericanos han esperado con gran expectativa que la “cooperación Sur-Sur” y la relación “ganar-ganar” propuestas por China trajeran consigo un nuevo esquema de cooperación, sustancialmente distinto del modelo abusivo de los bancos multilaterales y los mercados financieros tradicionales. Sin embargo, después de una década de financiamiento chino, no se vislumbran cambios sustantivos.
La viabilidad de una verdadera cooperación Sur-Sur y las relaciones de beneficio mutuo entre China y ALC dependen de que China tenga un compromiso genuino con el bienestar de las comunidades locales, con la sustentabilidad ambiental y con los principios y prácticas democráticos a los que aspiran las sociedades latinoamericanas. Un paso en esa dirección podrían darlo los movimientos sociales latinoamericanos. Se trata de repensar lo que podrían ser las relaciones “Sur-Sur” y “ganar-ganar” en la próxima década, de proponer una hoja de ruta para compartir esas reflexiones y de alcanzar acuerdos sobre acciones y metas conjuntas con los diversos actores políticos y sociales chinos.
Hacia un compromiso efectivo de las entidades chinas para evitar y mitigar los impactos socioambientales
La posición más común de los financistas y las empresas chinos cuando son interpelados por los efectos negativos de sus intervenciones es que ellos se ajustan a las normas legales y a los requisitos de los países en donde operan. Esta declaración suena bien en teoría y puede aplicarse a algunos casos, pero también trae consigo limitaciones prácticas. Aunque algunos países han logrado insertar conceptos de avanzada, como los derechos de la naturaleza (Ecuador y Bolivia) y el derecho al consentimiento libre, informado y previo de los pueblos indígenas, en la práctica las organizaciones sociales han encontrado muchos obstáculos para su implementación. Al mismo tiempo, la gobernanza ambiental ha sido atacada en la mayoría de los países de la región. La limitación de las funciones, los presupuestos y el personal de las agencias encargadas de la fiscalización ambiental; la suspensión de algunos requisitos ambientales en el marco de proyectos extractivos y de infraestructuras, y la reducción de requisitos y tiempos para aprobar estudios y licencias ambientales son solo algunos ejemplos de lo que ha pasado en todos los países amazónicos.
En este contexto, es una buena noticia que algunas instituciones chinas hayan promulgado un conjunto de directrices ambientales y sociales (a pesar de que no son vinculantes) que indican que los bancos y empresas chinas son responsables de evitar y minimizar los impactos negativos de sus operaciones en el extranjero (Garzón, 2015). Algunas de estas directrices señalan la necesidad de llevar a cabo exámenes de debida diligencia antes de la aprobación de un proyecto y la posibilidad de contar con auditorías ambientales independientes. Para que las directrices de las entidades chinas cristalicen, estas deberían incluirse en los acuerdos bilaterales y los contratos de los proyectos.
Hacia una cultura de participación y transparencia en las instituciones financieras chinas
Históricamente, los espacios de participación ciudadana han sido frecuentemente menoscabados por los Gobiernos, las instituciones financieras internacionales y las empresas. Sin embargo, el nivel de secretismo y exclusión que se ha generado alrededor de las inversiones chinas representa un retroceso de varias décadas. Por ejemplo, las organizaciones locales suelen reportar la imposibilidad de acceder a información básica sobre los proyectos chinos que las afectan, como el nombre del funcionario que está a cargo del proyecto, si hay un departamento en el banco encargado de asuntos ambientales o si existe una instancia en el banco con quien las comunidades podrían reunirse. Se trata de requisitos que ya hace décadas se logró que cumpliera el propio Banco Mundial. Puesto que los bancos chinos ya se han convertido en protagonistas del financiamiento internacional, deben contar, minimamente, con estándares ambientales y sociales de alta calidad y obligatorios, hacer transparente la información sobre los préstamos y aspectos relativos a las evaluaciones y el manejo de riesgo ambiental y social, y crear instancias de comunicación y rendición de cuentas.
Bibliografía
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* Directora de la Iniciativa para las Inversiones Sustentables China-América Latina. Proyecto auspiciado por el Centro de Información de Bancos, Washington DC. E-mail: pgarzoniiscal@gmail.com.
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[1] Todavía hay diecinueve países que reconocen a Taiwán como la capital de la República Popular China, entre ellos: Nicaragua, Honduras, Guatemala, Paraguay, Haití, San Cristóbal y Nieves, San Vicente y las Granadinas y Santa Lucía. Panamá, El Salvador y República Dominicana desconocieron a Taiwán y establecieron relaciones diplomáticas con la República Popular China en 2018.
[2] http://www.cij.gov.ar/nota-24415-La-Corte-Suprema–por-unanimidad–suspendi–provisoriamente-las-obras-de-las-represas–Kirchner–y–Cepernic–en-Santa-Cruz.html.
[3] EJAtlas, https://ejatlas.org/conflict/las-bambas-peru. https://ejatlas.org/conflict/construction-of-dams-in-santa-cruz-river.
[4] Declaración de Santiago de la II Reunión Ministerial del Foro Celac-China: “Celac-China: trabajando por más desarrollo, innovación y cooperación para nuestros pueblos”, 22 de enero de 2018. Disponible en: http://www.cancilleria.gov.co/newsroom/news/declaracion-santiago-ii-reunion-ministerial-foro-celac-china-celac-china-trabajando.
[5] EJAtlas, https://ejatlas.org/conflict/gran-canal-nicaraguas-project.
[6] https://eng.yidaiyilu.gov.cn/zchj/qwfb/13392.htm.
[7] Los restaurantes chinos en Ecuador se conocen popularmente como chifas.
[8] En este artículo no se tratan los impactos ambientales de CCS, pero vale la pena por lo menos mencionar que varios estudios científicos demuestran que las megarrepresas no son una fuente de energía limpia, debido a sus altas emisiones de metano (Deemer et al., 2016). Estas emisiones son aún más altas en las represas que se encuentran en los trópicos, como CCS (Bosshard, 2014).
[9] EJatlas, https://ejatlas.org/conflict/yasuni-national-park-itt-oil-extraction-ecuador.
[10] https://ejatlas.org/conflict/panantza-san-carlos-ecuador.
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