Dr Esteve Corbera*
Una de las mayores reivindicaciones de los países en desarrollo en el contexto de la Convención Marco de las Naciones Unidas contra el Cambio Climático (CMNUCC) para un acuerdo internacional post-2012 ha sido establecer un marco de cooperación para Reducir las Emisiones derivadas de la Deforestación y la Degradación forestal (REDD, por su acrónimo en inglés), que se estima contribuyeron al 20% de las emisiones globales durante la década 1990-2000 y a un porcentaje relativamente inferior durante los últimos años (entre el 20% y el 12%) debido al incremento de las emisiones derivadas de la quema de combustibles fósiles (Houghton, 2005; Le Quéré et al., 2009). Desde que en el año 2001, el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) del Protocolo de Kyoto contempló la aforestación y reforestación como las únicas actividades forestales elegibles para generar Reducciones de Emisiones Certificadas (CERs, por su acrónimo en inglés), muchos países creyeron que se había perdido una gran oportunidad para promover la conservación y frenar la deforestación en las regiones tropicales (Boyd et al., 2008).
Años más tarde, en la Conferencia de las Partes de la celebrada en Montreal en 2005 (COP-11), una propuesta conjunta de Papúa Nueva Guinea y Costa Rica retomó la cuestión y se estableció un mandato para diseñar un mecanismo REDD. Durante los dos siguientes años se presentaron diversas propuestas operativas que abordaban cómo podría financiarse dicho mecanismo, qué metodologías serían apropiadas para establecer las líneas de base nacionales y contabilizar las emisiones derivadas del cambio de uso del suelo, y qué estrategias de monitoreo y verificación de las emisiones reducidas serían más costo-efectivas y técnicamente viables. Algunos países con tasas de deforestación relativamente bajas o incluso donde la superficie forestal está aumentando (e.g. Costa Rica, India, China) propusieron que se retribuyeran también el mantenimiento y el incremento de los stocks de carbono mediante el manejo forestal sustentable y la reforestación (Corbera et al., 2010). En la COP-13 se decidió que REDD fuera considerada una de las posibles estrategias de mitigación post-2012, en el marco del grupo de trabajo para la acción a largo plazo (AWG-LCA).
La reciente COP-15 de Copenhague permitió avanzar en la arquitectura de REDD y los países se pusieron de acuerdo en que además de reducir las emisiones de la deforestación y la degradación forestal, sería conveniente promover la conservación forestal, el manejo sustentable de los bosques y el incremento de los stocks de carbono, ampliando el concepto de REDD a REDD+. El Acuerdo de Copenhague(1) señala que REDD+ debe ser un pilar fundamental de la mitigación del cambio climático global durante los próximos años y urge a los países desarrollados a aportar 30 billones de dólares para actividades de adaptación y mitigación, incluyendo REDD+, durante los próximos tres años, y 100 billones anuales durante el período 2013-2020. Después de cuatro años de negociaciones, se puede afirmar que REDD+ se ha consolidado como un mecanismo que incentivará a los países que demuestren una reducción de las emisiones derivadas del cambio de uso del suelo respecto a un escenario de deforestación y degradación de referencia, y/o que demuestren un incremento de los stocks de carbono, superior a las pautas de incremento «normal» de la biomasa mediante una gestión forestal activa (e.g. regeneración y rehabilitación forestal).(2) Esta configuración satisface a la mayoría de países en desarrollo porque cualquiera podrá, a priori, beneficiarse de los fondos emergentes y de las compensaciones futuras por las emisiones evitadas y el incremento de la biomasa. Aún quedan varios aspectos de REDD+ por negociar y, por lo tanto, todavía pueden pasar meses o incluso algunos años hasta que la COP adopte una decisión firme y vinculante sobre REDD+.
La incertidumbre negociadora no ha impedido que desde la COP-13 instituciones como el Banco Mundial y las Naciones Unidas, y gobiernos como el de Noruega, Alemania, Reino Unido y Francia pusieran en marcha programas para la financiación de REDD+, con el objetivo de «ganar tiempo» y que los países en desarrollo establecieran escenarios de referencia de emisiones en el sector forestal, diseñaran programas de detección y monitoreo de las emisiones y definieran qué políticas e instrumentos iban a desarrollar para reducir las emisiones durante los próximos años. En términos generales, dichas iniciativas proponen tres fases para el desarrollo de REDD+. Una primera fase que consiste en fortalecer la capacidad nacional e identificar los escenarios para las emisiones de referencia y los procesos causantes de la deforestación y la degradación; en plantear cómo se van a superar las barreras existentes para el desarrollo de políticas de conservación y gestión forestal efectivas y en desarrollar de modo legítimo y participativo una estrategia nacional REDD+. Una segunda fase que ejecuta dicha estrategia, reforzando el cumplimiento de las leyes forestales, eliminando subsidios agrícolas, fortaleciendo programas de gestión forestal y pago por servicios ambientales, y reformando la tenencia de la tierra si procede, entre otros. Y, finalmente, una tercera fase en la que el país recibe incentivos por los resultados de la estrategia REDD+, según un proceso de verificación internacional de las reducciones de emisiones y del incremento de los stocks de carbono respecto a los escenarios de referencia correspondientes (Reed, 2010).
Actualmente, el Banco Mundial, a través del Forest Carbon Partnership Facility (FCPF),(3) financia la primera y tercera fases, si bien existen otros fondos del propio banco y de otros bancos multilaterales de desarrollo que financian también la segunda (e.g. Bancos Africano y Asiático de Desarrollo, Banco Interamericano de Desarrollo). El programa REDD+ de Naciones Unidas(4) apoya únicamente la primera fase, al menos por el momento, mientras que las iniciativas bilaterales promovidas por los países desarrollados antes mencionados financian actividades concretas según los acuerdos que establecen con los países receptores. En su conjunto, estas iniciativas han apoyado el desarrollo de la primera fase en más de cuarenta países y, por lo tanto, me parece oportuno enunciar algunas de las oportunidades emergentes así como los retos y las lagunas procedimentales que aún existen cuando hablamos de REDD+.
REDD+ es atractivo para los gobiernos, las agencias multilaterales y una gran mayoría de ONG porque brinda oportunidades para financiar la conservación y el desarrollo rural. Consolida un modelo vertical de política ambiental internacional en el que se armonizan conservación y desarrollo mediante la codificación y comodificación de la fijación del dióxido de carbono por parte de los organismos vegetales, mediante unas estructuras de gobernanza altamente complejas y tecnificadas, con múltiples actores, instituciones y con procedimientos científicos poco inteligibles. REDD+ es sugerente desde una perspectiva política porque involucra a los países en desarrollo en esfuerzos de mitigación mensurables y cuantificables en el sector de uso del suelo. Además, puede resultar una estrategia de mitigación muy costo-efectiva (IEA, 2006) pues se ha estimado que por un precio inferior a 20 dólares (US$) por tonelada de carbono se podría frenar la deforestación e incluso revertir el uso del suelo de modo signicativo (Stern, 2006; Chomitz et al., 2006).5 Sin embargo, estos análisis se fundamentan en el supuesto que el rendimiento económico de la tierra es el principal criterio para la toma de decisiones, lo que implica una simplificación excesiva de la realidad. Sabemos que en áreas marginales agrícolas y forestales, los campesinos suelen manejar los recusos según sus requerimientos de subsistencia, sus tradiciones productivas, la demografía, los programas de apoyo y tecnología disponibles, el estado de los recursos biofísicos y ecológicos, o según la necesidad de apropiarse del territorio para reafirmar derechos de tenencia, entre otros. La complejidad y especificidad local de los factores que influencian la deforestación, la degradación o la gestión forestal nos obliga por lo tanto a ser cautos respecto a la efectividad de los incentivos económicos. ¿Puede servirle a un campesino recibir una compensación económica por conservar el bosque si no tiene mercados cercanos para conseguir los substitutos de los recursos que extrae del mismo? En el caso de las transformaciones del uso del suelo a mayor escala, dónde se prima el retorno de la inversión (e.g. la agricultura extensiva e intensiva para la comercialización y la exportación), el precio de la tonelada de carbono también puede llegar a ser competitivo (Vera Diaz y Schwartmann, 2005; Chomitz et al., 2006), pero entonces la cuestión es si los incentivos económicos son suficientes para regular la expansión de los mercados de productos forestales y agrícolas y transformar las redes económicas y políticas subyacentes.
Existe el convencimiento que REDD+ puede reducir la pérdida de biodiversidad y apoyar con recursos económicos o de otra índole a los campesinos y las comunidades rurales por su papel como «guardianes» y «gestores» de los bosques (The Economist, 2009; Springate-Baginski y Wollenberg, 2010). Por ejemplo, REDD+ puede consolidar o fomentar el desarrollo de programas comunitarios de gestión forestal sustentable y apoyar iniciativas de conservación y desarrollo o de pago por servicios ambientales (Agrawal y Angelsen, 2009; Skutsch y McCall, 2010). REDD+ también puede contribuir a reducir el coste de reforzar la conservación en áreas protegidas bajo riesgo de deforestación o incrementar los recursos disponibles para programas o proyectos de intensificación y mejora de la productividad agraria y forestal (Sánchez et al., 2010). Sin embargo, existen todavía un buen número de cuestiones operativas, financieras, metodológicas y de gobernanza por resolver que nos obligan a ser cautos sobre su capacidad para mitigar significativamente la deforestación y la pobreza rural (Corbera y Estrada, 2009; Corbera et al. 2010).
Para empezar, no está claro si los incentivos por las emisiones evitadas o el incremento de los stocks de carbono se ejecutarán mediante un mercado de carbono que genere créditos REDD+, del mismo modo que el MDL genera CERs, y si éstos podrán utilizarse para cumplir con los objetivos de reducción de emisiones que los países desarrollados adopten post-2012, o si se financiarán mediante un fondo de aportaciones voluntarias o por un fondo vinculado a las subastas de los derechos de emisión en mercados existentes (Corbera et al., 2010). A corto plazo, la opción del fondo es probablemente la más realista pues, como señalo a continuación, existen incertidumbres metodológicas en la cuantificación y verificación de las reducciones de emisiones derivadas de la degradación forestal lo que interfiere en su credibilidad. Además, el comercio de créditos derivados de la gestión forestal y del aumento de la biomasa a gran escala podría distorsionar los mercados, pues podría convertirse en una fuente de créditos a coste reducido y con relativa baja adicionalidad. Es probable que en los próximos años se desarrollen los procedimientos para el funcionamiento y la regulación de un mercado de carbono para créditos REDD+, o exclusivamente para aquellas reducciones relacionadas con la deforestación, y que un mercado y diversos fondos co-existan bajo mandatos complementarios, tal y como ya está ocurriendo en la actualidad. Esto ha dado lugar a distintas reflexiones en al menos tres aspectos: 1) la coordinación de los fondos actualmente existentes y su posible vínculo con un mercado de créditos REDD+; 2) los posibles impactos de ambos esquemas sobre el precio del carbono y la distribución de los incentivos entre países y 3) el establecimiento de sistemas de monitoreo estandarizados por parte de los países en desarrollo y de un sistema de verificación y registro internacional bajo la CMNUCC, con el fin de aportar transparencia y credibilidad (Reed, 2010; Streck y McCall, 2010).
El comercio de créditos derivados de la gestión forestal y del aumento de la biomasa a gran escala podría distorsionar los mercados, pues podría convertirse en una fuente de créditos a coste reducido y con relativa baja adicionalidad.
Estas consideraciones nos llevan a otra incertidumbre vigente y no menos importante, vinculada con la financiación a largo plazo, y que concierne la escala de implementación de actividades REDD+. Actualmente, los gobiernos de los países en desarrollo parece que van a ser los únicos y últimos responsables de diseñar e implementar las estrategias REDD+ y, por lo tanto, es poco probable que se reconozcan como actividades REDD+ proyectos específicos al estilo MDL, impulsados desde el sector privado y la sociedad civil y vinculados a los mercados de carbono ya existentes.(6) El texto que emanó de COP-15 sujeto a negociación contempla la posibilidad que los gobiernos desarrollen actividades sub-nacionales y que éstas sean a su vez implementadas por actores no gubernamentales, si bien serán los gobiernos quiénes establezcan los procedimientos de desarrollo de estas actividades y el reparto de los beneficios económicos (créditos de carbono o de otra índole) generados (Estrada, 2010 en prensa). Este enfoque plantea dudas sobre la futura voluntad del sector privado a desarrollar actividades sub-nacionales si resultan demasiado burocráticas, o a adquirir créditos REDD+ si éstos se comercializan únicamente por gobiernos con insuficiente credibilidad; por ejemplo, los ocho países con mayor índice de deforestación a nivel mundial sufren retos substantivos de gobernabilidad y altos índices de corrupción (ibid.). Además, el enfoque gubernamental supone que los proyectos actualmente impulsados por el sector privado y no gubernamental puedan únicamente comercializar sus reducciones de emisiones en mercados voluntarios.
Las complejidades relacionadas con la contabilidad del carbono tienen que ver tanto con el desarrollo de metodologías y procedimientos eficientes para estimar la deforestación, la degradación forestal y las variaciones en los stocks de biomasa y carbono como con los procedimientos para vincular, si finalmente fuera el caso, los beneficios climáticos contabilizados a escala regional o local con los beneficios contabilizados a mayor escala, con el fin de evitar la doble contabilidad, es decir, que una misma tonelada de carbono evitada se contabilice y se capitalice por el gobierno y, a su vez, se venda a través de proyectos locales (Pedroni et al., 2009). Estas son cuestiones técnicamente complejas y sobre las que no me puedo extender, pero sobre las que me gustaría destacar lo siguiente.
En primer lugar, establecer una línea base en cada país respecto al nivel de deforestación y degradación forestal de los últimos (o próximos) años es crucial para poder luego determinar los beneficios y la adicionalidad de la estrategia REDD+. La elaboración de la línea base está condicionada por los datos disponibles y por la elección de un período temporal de referencia, que puede condicionar la magnitud de la reducción de las emisiones futuras de cada país. En el marco de las negociaciones se han planteado distintas metodologías para desarrollar la línea base (Huettner et al., 2009) pero aún no se ha llegado a un acuerdo al respecto. Parece probable que se opte por dotar a los países de cierta libertad de elección según sus capacidades técnicas, los datos disponibles, y dentro de un abanico de opciones metodológicas más o menos complejas. En segundo lugar, los tres elementos críticos de un sistema de monitoreo incluyen un sistema de imagen satelital de la mayor resolución posible para medir los cambios en el uso del suelo, un sistema complementario de análisis en campo para evaluar la degradación, y una metodología para estimar cantidades y flujos de carbono en la biomasa (Herold et al., 2006). También en este caso parece claro que el sistema elegido dependerá de las capacidades y de los recursos invertidos. Finalmente, en tercer lugar, si bien el enfoque nacional permite controlar las «fugas de carbono», habrá que estar atentos al traslado de actividades que induzcan el cambio de uso del suelo a países que no estén implementando una estrategia REDD+.
Finalmente, los países que pongan en marcha una estrategia REDD+ se enfrentarán a retos de gobernanza relacionados con sus propias capacidades políticas, institucionales y su contexto económico, social y cultural. Los gobiernos deberán promover el diseño de sus estrategias desde la legitimidad, implicando y capacitando a todos los actores que puedan verse afectados por las políticas e instrumentos que se pongan en marcha (e.g. organizaciones indígenas, empresas forestales comunitarias y privadas, agroindustrias, etc.), con el objetivo de crear un marco común de referencia para negociar los contenidos de la estrategia, y valorar los correspondientes riesgos y beneficios de un modo equitativo y participativo. Para que cualquier estrategia REDD+ sea efectiva, los gobiernos deberan harmonizar su política forestal, agraria, de desarrollo urbano y de infraestructuras, entre otras, y tener en cuenta las múltiples causas de la deforestación, que operan de modo combinado según factores económicos, políticos, culturales, demográficos y tecnológicos (Geist and Lambin, 2001; Humphreys, 2006). En este sentido, varios analistas ya han comentado que REDD+ sigue desvinculado de una reflexión sobre sus posibles efectos en la oferta y la demanda de productos forestales y agrícolas, y la búsqueda de substitutos, y que éstas cuestiones no han sido abordadas en suficiente detalle por las estrategias diseñadas en el marco del FCPF del Banco Mundial (Skutsch y McCall, 2010; Davis et al., 2010).
De la misma manera, no ha sido abordada con suficiente claridad la cuestión de la tenencia de la tierra y de los derechos sobre las reducciones de emisiones, que resultan importantes para determinar qué actores tienen responsabilidades directas sobre la gestión del territorio y quién es legítimo beneficiario de los incentivos REDD+. En muchos países en desarrollo, particularmente en África y desde la época colonial, los bosques y los territorios de la frontera agro-forestal son propiedad estatal, si bien han sido casi siempre las comunidades u otros actores sociales sus gestores de facto. Además, los bosques y sus recursos suelen ser manejados mediante sistemas sociales complejos, que atribuyen derechos y normas de acceso a distintos grupos sociales según el tipo de recurso, la localización, o incluso la época del año (Unruh, 2008), y que reconocen distintos sistemas de autoridad (Sikor y Lund, 2009). En estos casos, REDD+ puede generar un proceso de recentralización de la gestión de los recursos naturales y resultar en un mayor control sobre las comunidades y actores rurales (Phelps et al., 2010). En aquellos países dónde la tenencia de la tierra esté más claramente definida, si bien seguramente no exenta de conflictos (Larson et al., 2008), una posible medida REDD+ podría consistir en transferir recursos mediante programas forestales y de pago por servicios ambientales, tal y como he apuntado anteriormente. Sin embargo, los gobiernos siempre podrán considerar la fijación de carbono como un servicio ecosistémico de titularidad nacional, y en ese caso determinar qué proporción de los incentivos REDD+ debe ser transferida a los actores rurales. Dicho esto, también es evidente que clarificar la titularidad sobre la fijación de carbono no es esencial, pues la mayoría de las acciones vinculadas a una estrategia REDD+ no requieren transferir recursos a nivel individual o comunitario según su efectividad en la reducción de emisiones o incremento de la biomasa, lo que sería extremadamente complejo y costoso (Streck, 2009).
No ha sido abordada con suficiente claridad la cuestión de la tenencia de la tierra y de los derechos sobre las reducciones de emisiones
A modo de conclusión, me parece oportuno enfatizar que REDD+ podría convertirse en los próximos años en un mecanismo clave para la transferencia de recursos desde los países desarrollados a los países tropicales y sub-tropicales, con el fin de fortalecer su sector forestal y regular de modo más efectivo el cambio de uso del suelo. Sin embargo, teniendo en cuenta la experiencia del sector forestal en el MDL, la negativa cada vez más explícita a vincular REDD+ a los mercados de carbono, y la incertidumbre de la financiación de cualquier fondo de tipo voluntario, tampoco debería sorprendernos si los recursos y los incentivos REDD+ durante los próximos años resultan inferiores a los esperados. Además, en lo que concierne a su implementación, deberíamos ser prudentes sobre la futura capacidad de REDD+ para frenar las transformaciones de uso del suelo asociadas con procesos y productos de mayor valor añadido en los mercados tradicionales de materias primas y alimentación, tales como la madera tropical, los biocombustibles, u otros cultivos para la exportación. Puede también que el mecanismo permita a algunos países disponer de más recursos para ejercer una mayor coerción sobre comunidades y campesinos que no dispongan de derechos formales sobre los bosques, o para limitar violentamente sus actividades en áreas forestales protegidas (Adams y Hutton, 2007). Cuando REDD+ contribuya a «fortalecer» programas de gestión forestal comunitaria o si fuera el caso a promover la reforestación será importante tener en cuenta los procesos de exclusión política y reorganización socioecológica inducidos por estos mismos programas y por las plantaciones a menor o mayor escala (Gerber et al., 2009; Pulhin y Dressler, 2009).
REDD+ abre nuevos horizontes de investigación en relación a la gobernanza ambiental global, con su tecnificación y mercantilización progresiva de la naturaleza, y plantea dudas alrededor de la eficiencia, eficacia, equidad y legitimidad del propio mecanismo y de cada una de las políticas e instrumentos que configuran su praxis. La ecología política, con su enfoque institucional, sensible a las relaciones de poder, al conflicto ambiental y a las transformaciones ecosistémicas, ofrece los elementos analíticos necesarios para abordar todas las preguntas que subyacen en este artículo y que deberíamos resolver durante los próximos años.
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* Doctor de la Escuela de Desarrollo Internacional, Universidad de East Anglia (Reino Unido) (e.corbera@uea.ac.uk).
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1 Este Acuerdo es una declaración política, apoyada por 100 países, pero hasta el momento no ratificada ni formalizada por la COP de la CMNUCC, y en cuyo contexto prosiguen las negociaciones para un acuerdo vinculante post-2012. Es cierto, sin embargo, que el Acuerdo de Copenhague puede entenderse como un marco de limitación de las negociaciones en la COP, pues clarifica el margen negociador de los principales países emisores. Para más información sobre el Acuerdo y lo que ocurrió en la COP-15, se puden consultar las siguientes referencias y blogs: UNDP (2010) «Outcomes of Copenhagen» [http: //www.undpcc.org/documents/p/1376.aspx]; Michael Grubb (2010) «Copenhagen: back to the future?» http://www.earthscan.co.uk/ ?tabid=480; Dan Smith http://dansmithsblog.com/ y Miquel Ortega Cerdà.
2 No se sabe todavía si REDD+ debe contemplar también las acciones y programas de aforestación y reforestación, ni de qué modo REDD+ se coordinará con las actividades de esta índole bajo el MDL.
3 Los donantes en esta iniciativa multilateral incluyen 10 países, entre ellos España. http://www.forestcarbonpartnership.org/fcp/.
4 Los donantes en este caso son Noruega y Dinamarca, si bien España también se ha comprometido a aportar fondos http://www.unredd.org/
5 Corbera et al. (2010) discuten éstos y otros trabajos en el contexto de REDD.
6 La UE, por ejemplo, ya ha decidido que los créditos REDD+, siguiendo el ejemplo de los CERs forestales, no tendrán cabida en el mercado europeo de comercio de emisiones durante el período 2013-2020.
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